BÁO CÁO (sơ bộ)

KẾT QUẢ GIÁM SÁT CHUYÊN ĐỀ “KẾT QUẢ THỰC HIỆN PHÂN ĐỊNH VÙNG DÂN TỘC THIỂU SỐ VÀ MIỀN NÚI THEO TRÌNH ĐỘ PHÁT TRIỂN; PHÂN ĐỊNH XÃ, HUYỆN, TỈNH LÀ MIỀN NÚI, VÙNG CAO”

Thực hiện chương trình hoạt động năm 20171, từ tháng 3 đến tháng 5/2017, Hội đồng Dân tộc của Quốc hội (HĐDT) đã tiến hành giám sát chuyên đề “Kết quả thực hiện phân định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển; phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao”. Căn cứ phạm vi, đối tượng, quy mô giám sát, HĐDT đã xây dựng kế hoạch, đề cương, biểu mẫu báo cáo gửi tới các bộ ngành, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố2. HĐDT đã giám sát trực tiếp tại một số bộ, ngành liên quan3 và tổ chức 05 Đoàn công tác, trực tiếp giám sát tại 09 tỉnh4. Đến ngày 01/5/2017, HĐDT đã nhận được báo cáo của 06 bộ và 09 tỉnh có Đoàn đến giám sát; 43 tỉnh, thành phố không giám sát đã gửi báo cáo cho HĐDT.

Trên cơ sở tổng hợp, phân tích các báo cáo của bộ, ngành, địa phương; báo cáo kết quả giám sát tại 09 tỉnh của 05 Đoàn công tác; ý kiến của các Thành viên HĐDT tại phiên họp toàn thể lần thứ 3 và báo cáo kết quả hội thảo “Thực hiện phân định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển; phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao - kết quả đạt được và những vấn đề đặt ra” tại Thành phố Đà Lạt, tỉnh Lâm Đồng ngày 10/5/2017. HĐDT báo cáo kết quả giám sát chuyên đề “Kết quả thực hiện phân định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển; phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao”, với các nội dung như sau:

Phần thứ nhất

BỐI CẢNH VÀ QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN PHÂN ĐỊNH MIỀN NÚI, VÙNG CAO VÀ PHÂN ĐỊNH VÙNG DÂN TỘC THIỂU SỐ, MIỀN NÚI THEO TRÌNH ĐỘ PHÁT TRIỂN

I. Bối cảnh chung

1. Việt Nam có 54 dân tộc, trong đó 53 dân tộc thiểu số chiếm 14,6% dân số cả nước. Đồng bào các dân tộc thiểu số (DTTS) chủ yếu sinh sống tại các thôn (bản, phun, sóc), trên địa bàn của 51/63 tỉnh, thành phố với trên 460 huyện (thị xã) và gần 5.500 xã (thị trấn). Địa bàn cư trú tập trung chủ yếu ở vùng miền núi, biên giới, vùng sâu, vùng xa, khu vực nông thôn, gắn với sản xuất nông, lâm nghiệp, đời sống gặp nhiều khó khăn, điều kiện sinh hoạt vật chất, tinh thần có sự chênh lệch rất lớn so với vùng đồng bằng, khu vực thành thị. Những khó khăn, trở ngại trên có những liên quan, tác động trực tiếp, tạo ra các yếu tố, đặc điểm, khó khăn có tính đặc thù về địa chất, khí hậu, thời tiết... của vùng miền núi, vùng cao, biên giới, vùng sâu, vùng xa; đó cũng là địa bàn cư trú chủ yếu của cộng đồng các DTTS.

2. Nhận thức rõ những vấn đề trên, Đảng và Nhà nước đã thấy rõ sự cần thiết của việc đánh giá, xác định những yếu tố đặc thù, các khó khăn, tác động khách quan của vùng miền núi, vùng cao, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa; Bộ Chính trị và Chính phủ đã ban hành một số văn bản có ý nghĩa quan trọng đối với đời sống, sinh hoạt và sản xuất của nhân dân, trong đó có đồng bào các DTTS:

- Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị quyết số 109-CP ngày 19/6/1973 “về một số chính sách cụ thể đối với đồng bào các dân tộc và cán bộ vùng cao”5.

- Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 22/NQ-TW ngày 27/11/1989, “Về một số chủ trương chính sách lớn phát triển kinh tế - xã hội miền núi”.

- Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 72/HĐBT, ngày 13/3/1990 triển khai thực hiện nghị quyết số 22/NQ-TW về một số chính sách cụ thể phát triển kinh tế - xã hội miền núi.

- Văn phòng Hội đồng Bộ trưởng có Thông báo số 514/NC ngày 27/2/1991, giao cho Văn phòng Miền núi và Dân tộc (nay là Ủy ban Dân tộc) phối hợp với các Bộ, ngành lập danh sách trình Hội đồng Bộ trưởng quyết định.

- Ngày 22/12/1992, Văn phòng Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) có công văn số 1583/NC về việc Thủ tướng Chính phủ quyết định ủy quyền cho Bộ trưởng, chủ nhiệm Ủy ban Dân tộc và Miền núi công bố danh sách các xã, huyện và tỉnh là miền núi, vùng cao để bố trí kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, thực hiện các chính sách kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng từ năm 1993 trở đi.

3. Được sự ủy quyền của Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban Dân tộc (UBDT) đã ban hành các tiêu chí, hướng dẫn thực hiện phân định địa bàn miền núi, vùng cao và phân định vùng dân tộc và miền núi theo trình độ phát triển.

Địa bàn miền núi, vùng cao được phân định dựa trên tính chất, đặc điểm địa chất: miền núi, có miền núi; vùng cao, có vùng cao. Việc phân định này được thực hiện 1993 đến nay, áp dụng trên phạm vi cả 3 cấp hành chính (tỉnh, huyện, xã).

Vùng dân tộc và miền núi theo trình độ phát triển được phân định dựa trên đánh giá về thực trạng, kết quả đầu tư hạ tầng thiết yếu, điều kiện, mức độ khó khăn về đời sống, sinh hoạt của cộng đồng. Phân định theo trình độ phát triển được thực hiện từ năm 2005 đến nay và chỉ phân định trong phạm vi đơn vị hành chính cấp xã thuộc địa bàn vùng dân tộc thiểu số, miền núi. Tùy theo mức độ khó khăn, các xã được phân định thành 3 khu vực: Khu vực I (các xã bước đầu phát triển bằng hoặc tương đương mức bình quân chung của cả nước); Khu vực II (các xã tạm thời ổn định, nhưng chưa thật vững chắc, cơ sở hạ tầng đã hình thành nhưng chưa hoàn chỉnh và vẫn còn các thôn, bản đặc biệt khó khăn); Khu vực III (các xã khó khăn nhất với điều kiện sống, các dịch vụ xã hội và hạ tầng cơ sở yếu kém). Từ 2005 đến nay đã 5 lần thay đổi các tiêu chí và kết quả phân định vùng dân tộc và miền núi theo trình độ phát triển.

Trên cơ sở các kết quả phân định trên, UBDT và các bộ, ngành trung ương tham mưu cho Chính phủ ban hành các cơ chế, chính sách có liên quan trực tiếp tới vùng dân tộc thiểu số, miền núi, trong đó tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực: đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu; hỗ trợ phát triển sản xuất, đời sống, cải thiện điều kiện sinh hoạt cho đồng bào, cho cán bộ, công chức, viên chức, và các đối tượng hưởng lương, phụ cấp; cho học sinh và nhiều đối tượng khác sinh sống, sản xuất, làm việc, học tập trên địa bàn miền núi, vùng cao, vùng dân tộc thiểu số.

Sau khi thực hiện các loại phân định trên, các khái niệm “miền núi, vùng cao”, “vùng dân tộc thiểu số, miền núi”, “vùng sâu, vùng xa”, “vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn” đã thường xuyên xuất hiện trong các văn kiện của Đảng, hệ thống chính sách, pháp các luật, các nghị quyết của Quốc hội, được cụ thể hóa bằng các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ ngành, địa phương.

II. Quá trình thực hiện phân định

1. Về phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao

1.1. Thực hiện chủ trương của Đảng, Nhà nước về xác định vùng, địa bàn khó khăn để làm cơ sở bố trí nguồn lực đầu tư cho địa bàn miền núi, dân tộc thiểu số, Văn phòng Miền núi và Dân tộc (nay là Ủy ban Dân tộc) đề xuất với Chính phủ việc thực hiện phân định xã, huyện, tỉnh miền núi, vùng cao dựa trên một số tiêu chí cụ thể. Sau khi xin ý kiến các Bộ, ngành, địa phương, ngày 9/4/1992 Văn phòng Miền núi và Dân tộc có Tờ trình số 98/MNDT về danh sách các đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn là miền núi, vùng cao; kết quả phân định xã, tỉnh, huyện là miền núi và vùng cao được áp dụng từ năm 1993 đến nay6.

1.2. Về tiêu chí, căn cứ để xác định tính chất miền núi, vùng cao:

- Tiêu chí miền núi: Xã miền núi là xã có 2/3 diện tích đất đai tự nhiên có độ cao từ 200m trở lên so với mặt biển; Huyện miền núi là huyện có 2/3 số xã là miền núi; Tỉnh miền núi là tỉnh có 2/3 số huyện là miền núi.

- Tiêu chí vùng cao: Bản vùng cao là bản có 2/3 diện tích đất đai tự nhiên ở độ cao 600m trở lên so với mặt biển; Xã vùng cao là xã có 2/3 diện tích đất đai tự nhiên có độ cao 600m trở lên so với mặt biển; Huyện vùng cao là huyện có 2/3 số xã là vùng cao; Tỉnh vùng cao là tỉnh có 2/3 số huyện vùng cao.

1.3. Kết quả phân định miền núi, vùng cao là căn cứ, cơ sở để Ủy ban Dân tộc đề xuất với Chính phủ hoạch định các cơ chế, chính sách đầu tư, hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng trên địa bàn miền núi, vùng cao (cũng là địa bàn cư trú chủ yếu của đồng bào các dân tộc thiểu số).

2. Phân định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển

2.1. Với đặc điểm địa lý và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội khác nhau, ở mỗi tỉnh, thành phố, các xã (phường, thị trấn) cũng có sự khác nhau. Vì vậy cần phải đánh giá được mức độ thuận lợi, khó khăn, các yếu tố đặc thù của xã, thôn, bản vùng DTTSMN; từ đó có cơ chế, chính sách đầu tư phát triển kinh tế - xã hội phù hợp. Xuất phát từ sự cần thiết trên, Ủy ban Dân tộc và Miền núi (UBDTMN) đã đề xuất với Chính phủ về mục tiêu và các tiêu chí phân định vùng DTTSMN thành các khu vực với 3 mức độ khó khăn - trình độ phát triển, tương ứng với 3 khu vực (khu vực 1, khu vực 2, khu vực 3).

2.2. Ngày 14/12/1995, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành công văn số 7189/ĐP1 đồng ý đề nghị của UBDTMN về các tiêu chí chủ yếu phân định 3 khu vực theo trình độ phát triển; giao cho UBDTMN (nay là Ủy ban Dân tộc) công bố tiêu chí từng khu vực, phối hợp với các bộ, ngành, địa phương tổ chức thực hiện.

2.3. Việc phân định vùng DTTSMN theo trình độ phát triển thành 3 khu vực đã được thực hiện từ năm 1996 đến nay, qua 4 giai đoạn, với các tiêu khác nhau (được thể hiện bằng các văn bản của UBDTMN)7:

Trừ giai đoạn đầu, kết quả phân định thực hiện trong 10 năm, còn các giai đoạn sau, trung bình 05 năm, Ủy ban Dân tộc lại đề xuất Chính phủ, tiến hành rà soát, điều chỉnh tiêu chí phân định vùng DTTSMN theo trình độ phát triển. Vì vậy số lượng các xã theo 3 khu vực và thôn, bản đặc biệt khó khăn sẽ có sự biến động theo từng giai đoạn.

2.4. Khác với phân định địa bàn miền núi, vùng cao (xác định đơn vị hành chính cả 3 cấp là đối tượng phân định), phân định vùng DTTSMN theo trình độ phát triển chỉ xác định 2 loại đối tượng: (1) đơn vị hành chính cấp xã (thị trấn); (2) cộng đồng dân cư thôn (bản). Hiện tại, vùng dân tộc thiểu số, miền núi (DTTSMN) bao gồm trên 22.000 thôn (bản) và hơn 5.000 xã (phường, thị trấn) thuộc phạm vi 51 tỉnh, thành phố.

2.5. Trên cơ sở kết quả phân định vùng DTTSMN theo trình độ phát triển, Ủy ban Dân tộc và các bộ ngành đã tham mưu cho Chính phủ xây dựng các cơ chế, chính sách đầu tư, hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng phù hợp với mức độ khó khăn của từng khu vực thuộc cấp xã và các thôn bản đặc biệt khó khăn thuộc vùng DTTSMN).

Phần thứ hai

TÌNH HÌNH TRIỂN KHAI, KẾT QUẢ THỰC HIỆN PHÂN ĐỊNH

I. Phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao

1. Quá trình xây dựng tiêu chí

1.1. Thực hiện chỉ đạo của Chính phủ, Ủy ban Dân tộc và Miền núi (nay là Ủy ban Dân tộc) đã xác định phạm vi khái niệm “miền núi và vùng cao” và đưa ra các tiêu chuẩn (tiêu chí) để phân định địa bàn miền núi và vùng cao, cụ thể như sau:

- Địa bàn “miền núi”: Đại bộ phận đất đai là đồi núi cao dốc, có nơi rất dốc và cao nguyên, địa hình đa dạng phức tạp có nhiều sông suối tạo thành độ chia cắt lớn, là nơi sinh sống chủ yếu của các dân tộc thiểu số, với 5 tiêu chuẩn sau8:

- Địa bàn “vùng cao”: Đại bộ phận đất đai thuộc độ cao trên dưới 600m trở lên so với mặt biển, cư dân sinh sống trên đó chủ yếu là dân tộc thiểu số thì được coi là vùng cao, với 5 tiêu chuẩn9:

1.2. Tiêu chí cơ bản để phân định địa bàn xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao dựa trên các yếu tố có tính ổn định cao: (1) đặc điểm địa hình: chia cắt phức tạp, có độ dốc lớn, độ cao so với mực nước biển; (2) đa số diện tích đất tự nhiên có độ dốc, độ cao lớn so với mực nước biển; (3) đặc điểm dân cư: là nơi sinh sống chủ yếu của các dân tộc thiểu số. Các điều kiện khác (cơ sở hạ tầng, điều kiện sản xuất, phát triển kinh tế...) là các điều kiện cụ thể, làm căn cứ xem xét kèm theo.

2. Việc triển khai, thực hiện phân định

2.1. Căn cứ các tiêu chí xác định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao, Ủy ban Dân tộc đã chỉ đạo, hướng dẫn Ủy ban nhân dân các tỉnh tổ chức thực hiện; xin ý kiến, thống nhất với Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, Ban tổ chức của Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) trình Thủ tướng Chính phủ quyết định danh sách các đơn vị hành chính là miền núi, vùng cao10. Ngày 22/12/1992, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành văn bản số 1583/NC ủy quyền cho Bộ trưởng, Chủ nhiệm Ủy ban Dân tộc công bố danh sách xã, huyện, tỉnh là miền núi vùng cao để làm căn cứ bố trí kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội từ năm 1993 trở đi.

2.2. Ngày 28/4/1993, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Ủy ban Dân tộc đã ban hành Quyết định số 13/UB-CV về thành lập Hội đồng tư vấn công nhận xã, huyện, tỉnh là miền núi vùng cao. Trên cơ sở kết quả xét duyệt của Hội đồng tư vấn, Bộ trưởng Chủ nhiệm Ủy ban Dân tộc đã ban hành các Quyết định công nhận xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao.

3. Các văn bản pháp luật, quy phạm pháp luật có liên quan đến địa bàn miền núi, vùng cao

Từ năm 1993 đến nay, đã có 9 quyết định công nhận tỉnh, huyện, xã là miền núi vùng cao11.

Nhìn vào các tiêu chí và kết quả phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao, có thể thấy khá rõ tính chất địa hình và những khó khăn, cách trở do các yếu tố địa hình, địa chất (độ cao, độ dốc), kèm theo đó là những khó khăn, phức tạp, điều kiện khắc nghiệt của địa hình, thời tiết, khí hậu, đưa đến những khó khăn về điều kiện sinh hoạt của đại bộ phận dân cư sinh sống tại địa bàn miền núi, vùng cao. Đây cũng là lý do khái niệm “miền núi, vùng cao” xuất hiện khá thường xuyên trong hệ thống văn bản, chính sách liên quan miền núi, vùng cao, vùng dân tộc thiểu số.

(Tổng hợp các quyết định phân định miền núi, vùng cao - Xem phụ lục số 2)

4. Kết quả phân định xã, huyện, tỉnh miền núi, vùng cao

- Cấp tỉnh: Có 12 tỉnh vùng cao, 09 tỉnh miền núi và 23 tỉnh có miền núi12.

- Cấp huyện: Có 168 huyện vùng cao, 133 huyện miền núi;

- Cấp xã: Có 2.529 xã vùng cao và 2.311 xã miền núi.

Biểu tổng hợp kết quả phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao:

(Danh sách xã, huyện, tỉnh miền núi, vùng cao - Xem phụ lục số 1)

II. Phân định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển

1. Quá trình xây dựng tiêu chí

1.1. Giai đoạn 1996 - 2005

Ngày 08/1/1996, UBDTMN ban hành Thông tư số 41/UBDTMN-TT quy định, hướng dẫn thực hiện tiêu chí từng khu vực ở vùng dân tộc và miền núi và trách nhiệm của các cấp, ngành, địa phương về tổ chức thực hiện. Địa bàn phân định theo trình độ phát triển là cấp xã (phường, thị trấn); trình độ phát triển được chia thành 03 loại, tương ứng 03 khu vực: Khu vực I (là khu vực bước đầu phát triển); Khu vực II (là khu vực tạm ổn định, vẫn còn khó khăn); Khu vực III (là khu vực còn nhiều khó khăn, đặc biệt khó khăn).

Tiêu chí phân loại đơn vị hành chính cấp xã theo trình độ phát triển (thành 3 khu vực) có 05 tiêu chí: (1) Điều kiện tự nhiên, địa bàn cư trú; (2) Cơ sở hạ tầng; (3) Các yếu tố xã hội; (4) Điều kiện sản xuất; (5) Đời sống.

Hội đồng Dân tộc đánh giá: đây là bộ tiêu chí phân định xã theo trình độ phát triển (Theo Thông tư 41) đáp ứng đầy đủ, toàn diện các đặc điểm, điều kiện; nếu điều tra chính xác, kết quả phân định - phân loại xã thành 3 khu vực sẽ rất chính xác, phản ánh cơ bản đúng trình độ phát triển, mức độ khó khăn của các xã.

1.2. Giai đoạn 2006 - 2011

Ngày 29/8/2005, Ủy ban Dân tộc có Quyết định số 393/2005/QĐ-UBDT, ban hành, tiêu chí phân định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển. Phạm vi, đối tượng phân định là các xã (phường, thị trấn) và các thôn (xóm, bản, phum, sóc, tổ dân cư) thuộc địa bàn vùng dân tộc thiểu số và miền núi.

Phân định các thôn, bản theo trình độ phát triển gồm 03 tiêu chí: (1) Đời sống; (2) Điều kiện sản xuất; (3) Kết cấu hạ tầng13.

Phân định xã theo trình độ phát triển gồm 06 tiêu chí: (1) số thôn đặc biệt khó khăn, (2) Tỷ lệ hộ nghèo, (3) Công trình kết cấu hạ tầng thiết yếu, (4) Các yếu tố xã hội (giáo dục, khám chữa bệnh, hệ thống thông tin, hệ thống chính trị), (5) Điều kiện sản xuất, (6) địa bàn cư trú.

Hội đồng dân tộc thấy rằng: Bộ tiêu chí phân định xã theo trình độ phát triển theo Quyết định 393 xác định 02 đối tượng phân định (cấp xã và thôn, bản). Với 2 cấp độ phân định, bộ tiêu chí đã đưa ra các chỉ tiêu cơ bản, phản ánh các đặc điểm, điều kiện, khó khăn đặc thù của địa bàn là đời sống, hạ tầng, điều kiện sản xuất, sinh hoạt... Nếu thực hiện phân định một cách khách quan, chính xác các tiêu chí, sẽ có kết quả phân định xã, thôn bản theo 3 khu vực và mức độ khó khăn chính xác.

1.3. Giai đoạn 2012 - 2015

Ngày 18/7/2012 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 30/2012/QĐ-TTg về tiêu chí xác định thôn đặc biệt khó khăn, xã thuộc vùng dân tộc và miền núi giai đoạn 2012-2015.

Phân định các thôn, bản đặc biệt khó khăn dựa vào 03 tiêu chí: (1) tỷ lệ hộ nghèo kèm theo một số yếu tố xã hội; (2) các yếu tố về sản xuất nông nghiệp, phi nông nghiệp; (3) các yếu tố về hạ tầng giao thông, phòng học mẫu giáo, điện sinh hoạt; nhà sinh hoạt cộng đồng14.

Phân định cấp xã dựa vào 05 tiêu chí: (1) số thôn đặc biệt khó khăn; (2) tỷ lệ hộ nghèo và cận nghèo; (3) các yếu tố hạ tầng (giao thông, điện, phòng học, trạm y tế, nhà văn hóa; (4) các yếu tố đời sống, lao động và cán bộ công chức cấp xã; (5) các yếu tố về sản xuất nông nghiệp, phi nông nghiệp15.

1.4. Giai đoạn 2016 - 2020

Ngày 3/11/2016 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 50/2016/QĐ-TTg về tiêu chí xác định thôn đặc biệt khó khăn, xã thuộc vùng dân tộc thiểu số và miền núi giai đoạn 2016-2020. Tiêu chí để phân định thôn, bản đặc biệt khó khăn chủ yếu dựa vào tỷ lệ hộ nghèo, hộ cận nghèo (theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều), ngoài ra còn một số yếu tố khác (cơ sở hạ tầng giao thông liên thôn, tỷ lệ phòng học kiên cố của các lớp mẫu giáo và nhà văn hóa, khu thể thao đạt chuẩn theo quy định). Theo đó, tổng tỷ lệ hộ nghèo, hộ cận nghèo của thôn đặc biệt khó khăn phải đạt từ 65% trở lên (trong đó hộ nghèo đạt từ 35% trở lên).

Phân định các xã theo trình độ phát triển dựa vào 03 yếu tố: (1) Số thôn đặc biệt khó khăn; (2) tỷ lệ hộ nghèo, hộ cận nghèo; (3) các yếu tố kết hợp: tình trạng đường giao thông; tình trạng đạt chuẩn quốc gia của cơ sở giáo dục (mầm non, tiểu học, trung học cơ sở), cơ sở y tế xã; cơ sở văn hóa, thể thao xã; tỷ lệ hộ chưa có nước sinh hoạt hợp vệ sinh, chưa có nhà tiêu hợp vệ sinh.

(Tổng hợp các tiêu chí phân định qua các giai đoạn - Xem phụ lục số 3)

2. Kết quả triển khai thực hiện phân định

(Tổng hợp phân định 3 khu vực theo trình độ phát triển qua các giai đoạn-Xem phụ biểu số 4)

2.1. Kết quả phân định xã theo trình độ phát triển (3 khu vực):

- Giai đoạn 1996 - 2005: 4.925 xã được phân định, trong đó 946 xã khu vực I (chiếm 20,34 %); 1.969 xã khu vực II (chiếm 42,33 %); 1.737 xã khu vực III (chiếm 37,34%); 273 xã có đồng bào DTTS sống xen kẽ không xác định khu vực; giai đoạn này không xác định thôn, bản đặc biệt khó khăn.

- Giai đoạn 2006 - 2011: 5.065 xã được phân định, trong đó 1.159 xã khu vực I (chiếm 22,88%); 2.197 xã khu vực II (chiếm 43,38%); 1.709 xã khu vực III (chiếm 33,74%); 12.982 thôn, bản đặc biệt khó khăn.

- Giai đoạn 2012 - 2015: 5.259 xã được phân định, trong đó 1.938 xã khu vực I (chiếm 36,85%); 1.273 xã khu vực II (chiếm 24,21%); 2.048 xã khu vực III (chiếm 38,94%); 18.391 thôn, bản đặc biệt khó khăn.

- Giai đoạn 2016 - 2020: có 5.266 xã được phân định, trong đó 1.326 xã khu vực I (chiếm 25,18%); 2.008 xã khu vực II (chiếm 38,13%); 1.932 xã khu vực III (chiếm 36,69 %); 20.173 thôn, bản đặc biệt khó khăn.

2.2. Kết quả phân định thôn (bản) đặc biệt khó khăn:

- Giai đoạn 2006-2011: 12.982 thôn, bản;

- Giai đoạn 2016 - 2020: dự kiến 20.173 thôn, bản (tăng 54,96% so với 2006).

3. Việc sử dụng kết quả phân định làm cơ sở ban hành các cơ chế, chính sách đầu tư phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số, miền núi

Trên cơ sở kết quả phân định, UBDT, các bộ, ngành đã tham mưu cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành, tổ chức thực hiện khá nhiều chính sách, chương trình mục tiêu liên quan đến địa bàn miền núi, vùng cao, vùng dân tộc thiểu số, khu vực có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn; trong đó có những chính sách lớn (đầu tư cơ sở hạ tầng, hỗ trợ sản xuất, đời sống, giảm nghèo và an sinh xã hội...), được cụ thể bằng các nghị quyết, quyết định của Chính phủ, thực hiện qua nhiều giai đoạn16.

Điểm chung của các chính sách đầu tư, hỗ trợ cho địa bàn miền núi, vùng cao và vùng đặc biệt khó khăn, vùng DTTS là ưu tiên về cơ chế, chính sách và nguồn lực; tập trung giải quyết các khó khăn lớn về hạ tầng, sản xuất, đời sống; đối tượng hưởng thụ chủ yếu là hộ nghèo, hộ cận nghèo, hộ đồng bào dân tộc thiểu số, cán bộ, công chức, viên chức, người hưởng lương từ ngân sách nhà nước công tác tại vùng đặc biệt khó khăn17. Nhiều xã khu vực II, III, nhiều thôn, bản đặc biệt khó khăn vùng DTTS nhờ hưởng thụ các chính sách, cơ chế đặc thù đã có bước phát triển rõ rệt, vượt bậc về đầu tư hạ tầng thiết yếu, phát triển sản xuất, nâng cao đời sống, bảo đảm an sinh xã hội....18 Đối với lĩnh vực giảm nghèo bền vững; đã tập trung vào vùng “lõi nghèo” - các xã, thôn bản đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an toàn khu, vùng dân tộc thiểu số (đã xây dựng được cơ sở dữ liệu hộ nghèo, hộ cận nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều làm cơ sở xác định đối tượng thực hiện các chính sách giảm nghèo và an sinh xã hội giai đoạn 2016 - 202019.

(Tập hợp văn bản về phân định và chính sách liên quan - Xem phụ lục số 7)

4. Các hình thức phân định khác

Qua giám sát về phân định trên địa bàn miền núi, vùng cao, vùng dân tộc thiểu số, HĐDT phát hiện một thực tế: Không chỉ có cơ quan UBDT đang thực hiện phân định. Hiện tại, một số cơ quan đang thực hiện phân định (hoặc phân loại) đơn vị hành chính với các mục tiêu khác nhau. Kết quả phân định (phân loại) các đơn vị hành chính đang được sử dụng, phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước, tham mưu cho Chính phủ xây dựng các cơ chế, chính sách trên địa bàn cả nước nói chung và địa bàn vùng miền núi, dân tộc thiểu số, cụ thể là:

4.1. Phân loại đơn vị hành chính cấp xã, phường, thị trấn - do Bộ Nội vụ chủ trì, hướng dẫn thực hiện (theo Nghị định 159/2005/NĐ-CP, ngày 27/12/2005 của Chính phủ “Về phân loại đơn vị hành chính xã, phường thị trấn” - NĐ 159-CP).

Chính phủ xác định rất rõ mục đích phân loại đơn vị hành chính20. Theo đó, đơn vị hành chính cấp xã được chia thành 3 loại (1, 2, 3); các xã, phường, thị trấn thuộc địa bàn biên giới, hải đảo thuộc loại 1 (loại có nhiều khó khăn và yếu tố đặc thù). Có 03 tiêu chí phân loại: (1) quy mô dân số; (2) diện tích tự nhiên; (3) các yếu tố đặc thù (xã đặc biệt khó khăn, xã an toàn khu, xã bãi ngang ven biển; xã có tỷ lệ DTTS và tỷ lệ tín đồ tôn giáo (chiếm từ 30-50% dân số trở lên); tỷ lệ thu ngân sách 3 năm liên tục). Tất cả các tiêu chí, yếu tố đặc thù... đều được quy ra số điểm tương ứng, vì vậy kết quả phân định xã, phường thị trấn theo 03 loại đã tích hợp đầy đủ, khách quan các yếu tố tự nhiên, xã hội, dân số, mức độ khó khăn, thuận lợi....(xã, phường, thị trấn loại 1 là đơn vị hành chính khó khăn nhất).

Căn cứ vào mục đích phân loại đơn vị hành chính cấp xã (thể hiện mức độ khó khăn, địa hình đặc thù...) Bộ Nội vụ phối hợp các bộ ngành và Ủy ban dân tộc tham mưu cho Chính phủ ban hành nhiều cơ chế, chính sách cụ thể, trực tiếp liên quan đến đời sống, điều kiện sinh hoạt, làm việc của nhiều đối tượng, trong đó có các cơ chế ưu tiên, ưu đãi cho các đối tượng, địa bàn miền núi, vùng cao, khu vực đặc biệt khó khăn...

(Tổng hợp các loại phụ cấp, trợ cấp liên quan đến phân định miền núi, vùng cao, phân định 3 khu vực theo trình độ phát triển - Xem Phụ lục số 5)

Nhìn vào kết quả phân loại đơn vị hành chính cấp xã theo Nghị định 159-CP (do Bộ Nội vụ chủ trì) và kết quả phân định cấp xã theo trình độ phát triển (do UBDT chủ trì) ta thấy: Kết quả phân loại, phân định đơn vị hành chính cấp xã tuy đều có tính đến tính chất, mức độ khó khăn, đặc điểm địa hình, nhưng 2 hình thức phân loại, phân định cho 2 kết quả ngược nhau21; kết quả phân định xã khu vực I theo trình độ phát triển không rõ mục đích, kết quả phân định không sử dụng cho mục đích nào22.

4.2. Phân loại đơn vị hành chính các cấp theo Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, ngày 25/5/2016 “Về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính” (NQ 1211/UBTVQH13).

Theo Nghị quyết, tiêu chuẩn của đơn vị hành chính các cấp được chia thành 03 loại (đơn vị hành chính nông thôn; đơn vị hành chính đô thị; đơn vị hành chính hải đảo)23. Tương ứng 3 loại đơn vị hành chính, Nghị quyết đặt ra các tiêu chuẩn phân loại đơn vị hành chính các cấp theo 3 loại đơn vị hành chính (nông thôn; đô thị; hải đảo). Đối với đơn vị hành chính nông thôn, bên cạnh các tiêu chí chung (quy mô dân số; diện tích tự nhiên; số đơn vị hành chính trực thuộc; trình độ phát triển kinh tế - xã hội), có các tiêu chí đặc thù (tỷ lệ dân số là người dân tộc thiểu số; số đơn vị hành chính thuộc khu vực biên giới quốc gia trên đất liền; địa bàn miền núi, vùng cao; huyện nghèo; xã đặc biệt khó khăn; xã an toàn khu; có các di tích quốc gia đặc biệt hoặc di sản được thế giới công nhận).

4.3. Phân loại khu vực biên giới trên đất liền và trên biển (do Bộ Quốc phòng chủ trì, tham mưu cho Chính phủ) theo Nghị định số 161/2003/NĐ-CP ngày 18/2/2003.

Trong đó có 28 tỉnh, thành phố, 124 huyện, quận, thị xã và 612 xã, phường, thị trấn có biên giới biển; 25 tỉnh, thành phố, 103 huyện, quận, thị xã, 431 xã, phường, thị trấn có biên giới đất liền.

4.4. Phân loại xã bãi ngang ven biển và hải đảo (do Bộ LĐTBXH chủ trì, tham mưu cho Chính phủ) thực hiện từ năm 2003 đến nay24.

Giai đoạn 2004-2010 có 157 xã, phường, thị trấn bãi ngang ven biển và hải đảo thuộc 55 huyện, thị xã của 21 tỉnh, thành phố. Giai đoạn 2013-2015 có 311 xã, phường, thị trấn bãi ngang ven biển và hải đảo thuộc 78 huyện, thị xã của 22 tỉnh, thành phố. Giai đoạn 2016-2020 có 291 xã, phường, thị trấn bãi ngang ven biển và hải đảo thuộc 82 huyện, thị xã của 23 tỉnh, thành phố.

Qua nghiên cứu các hình thức phân định, phân loại đơn vị hành chính, HĐDT thấy rằng: Điểm chung của các loại phân định là: (i) Đều có mục đích nhằm phục vụ công tác quản lý nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan; (ii) Đều định ra một số tiêu chí chung và tiêu chí đặc thù; trong đó có một số yếu tố, tiêu chí trùng nhau: tính chất địa hình, địa chất, dân số, dân tộc thiểu số, mức độ khó khăn về hạ tầng, giao thông, sinh hoạt.... Điểm khác biệt, chưa thống nhất của các hình thức phân định là: (i) Chưa bám vào một chuẩn mực về mục đích, mục tiêu chung của phân định đơn vị hành chính, tổ chức dân cư (xác định chính xác tính chất đặc thù, mức độ khó khăn của đơn vị hành chính, tổ chức dân cư để làm căn cứ cho hoạch định chính sách, xây dựng cơ chế, chính sách đặc thù để phát triển kinh tế- xã hội); (ii) Một số nguyên tắc liên quan đến phân cấp quản lý đơn vị hành chính, tổ chức dân cư trong Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản pháp luật hiện hành chưa được thể hiện, cụ thể hóa trong công tác chỉ đạo, thực hiện việc phân định đơn vị hành chính, tổ chức dân cư; (iii) Chưa có sự thống nhất giữa các bộ, ngành, địa phương trong việc xác định, hoàn thiện các tiêu chí, rà soát, kiểm tra kết quả phân định và đặc biệt là việc sử dụng các kết quả phân định vào hoạch định chính sách chung; đề xuất, tham mưu xây dựng một số chính sách, định mức, hệ số, cơ chế đặc thù (về đầu tư phát triển, về an sinh hội, định mức biên chế, chính sách thu hút, hỗ trợ…) nhằm mục đích giải quyết hiệu quả các khó khăn lớn, có tính đặc thù của địa phương, khu vực... Đây là vấn đề rất cần sự nghiên cứu một cách nghiêm túc, khoa học; rất cần sự thống nhất về quan điểm, mục tiêu, tiêu chí phân định, xác định đúng mức độ khó khăn, trình độ phát triển của địa phương, địa bàn, nhất là vùng miền núi, khu vực biên giới, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số - nơi hiện còn nhiều khó khăn, thiếu thốn nhất so với các vùng, địa bàn khác của cả nước.

Phần thứ ba

ĐÁNH GIÁ VÀ KIẾN NGHỊ CỦA HỘI ĐỒNG DÂN TỘC VỀ THỰC HIỆN PHÂN ĐỊNH

I. Đối với việc phân định miền núi, vùng cao

1. Những kết quả đạt được

1.1. Việc phân định xã, huyện, tỉnh miền núi, vùng cao là một chính sách đúng đắn, làm căn cứ để xây dựng và tổ chức thực thi chính sách phù hợp với điều kiện thực tiễn của từng vùng, từng địa bàn; tập trung nguồn lực đầu tư, hỗ trợ cho các tỉnh miền núi phát triển kinh tế - xã hội.

1.2. Quá trình chỉ đạo, tổ chức thực hiện cơ bản có sự phối hợp từ Trung ương đến địa phương, đảm bảo sự thống nhất và có sự tham gia của các cấp, ngành liên quan (Thủ tướng Chính phủ, Văn phòng Chính phủ, Ủy ban Dân tộc, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Nội vụ, UBND cấp tỉnh, huyện, xã, các ngành Lao động, Nội vụ và cơ quan quản lý nhà nước về công tác dân tộc).

1.3. Quá trình dự thảo tiêu chí phân định miền núi, vùng cao đã có sự tính toán đến các đặc điểm địa hình, đất đai, dân tộc, các yếu tố hạ tầng kinh tế - xã hội. Kết quả phân định, danh sách các xã, huyện, tỉnh được công nhận là miền núi, vùng cao, cơ bản đảm bảo đúng quy định, tiêu chí.

1.4. Kết quả phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi và vùng cao là căn cứ quan trọng trong hoạch định chính sách cũng như tổ chức thực hiện chính sách nói chung trên địa bàn cả nước và địa bàn vùng dân tộc thiểu số và miền núi đã và đang được Đảng, Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương áp dụng.

2. Tồn tại, hạn chế, bất cập

2.1. Việc phân định đơn vị hành chính theo tiêu chí miền núi, vùng cao nhằm mục tiêu xác định đúng tính chất phức tạp, khó khăn của địa hình gắn với đơn vị hành chính (yếu tố đặc thù về địa hình, địa lý), từ đó làm căn cứ để xây dựng các cơ chế, chính sách phù hợp. Tuy nhiên việc đưa ra các tiêu chí và cách thực hiện lại quá đơn giản, lấy yếu tố độ cao so với mặt nước biển, độ dốc của địa hình để xác định là vùng cao hay miền núi (độ cao trên 600 m so với mực nước biển là vùng cao; trên 200 m là miền núi). Quy định như vậy chưa thể hiện tính khoa học, chưa đủ các căn cứ, mức độ khó khăn, phức tạp về địa hình, địa chất, các tác động, ảnh hưởng trực tiếp của diện tích miền núi, vùng cao đối với đời sống, sinh hoạt của đa số dân cư trong vùng...

2.2. Thực hiện chủ trương phân định miền núi, vùng cao trong thời gian quá dài (từ năm 1993 đến nay), nhiều địa bàn đã có sự biến động, thay đổi khá lớn về đặc điểm địa hình, do không tổ chức rà soát, đánh giá, nên chưa có sự điều chỉnh kết quả phân định cho phù hợp mục tiêu của việc phân định, đồng thời có các cơ chế, chính sách áp dụng đúng, phù hợp, hiệu quả cho các địa bàn đặc thù. Sau nhiều năm thực hiện các chương trình, chính sách phát triển kinh tế - xã hội, cơ sở hạ tầng thiết yếu và đời sống của nhân dân khu vực miền núi, vùng cao đã có những chuyển biến tích cực, một số nơi có sự đổi thay mạnh mẽ, gần ngang bằng với vùng đồng bằng, khu vực đô thị25. Tuy nhiên, nếu không có sự điều chỉnh kịp thời, sẽ không đạt mục đích, hiệu quả của chính sách phân định; đồng thời sẽ nảy sinh sự thiếu bình đẳng về đầu tư và chính sách xã hội giữa các địa bàn có địa hình chia cắt phức tạp, khí hậu khắc nghiệt, độ dốc cao, đa số cư dân sinh sống, sản xuất trên địa hình miền núi, vùng cao... với các địa bàn khác (có miền núi, vùng cao, hoặc có miền núi cao nhưng điều kiện cơ sở hạ tầng, sản xuất, đời sống cơ bản thuận lợi, diện tích miền núi, vùng cao không có dân cư sinh sống, sản xuất nông nghiệp...)26.

Từ khi triển khai thực hiện (1993) đến nay, Ủy ban Dân tộc và Miền núi (nay là Ủy ban Dân tộc) chưa tiến hành tổng kết, đánh giá về tính khoa học, mức độ phù hợp của các tiêu chí phân định miền núi, vùng cao; chưa phối hợp với các bộ, ngành, địa phương để tổng hợp, rà soát việc áp dụng kết quả phân định miền núi, vùng cao vào hoạch định chính sách liên quan đến các đối tượng và địa bàn miền núi, vùng cao. Trong thực tế khi triển khai thực hiện phân định miền núi, vùng cao, các địa phương chủ yếu chỉ dựa vào một yếu tố là độ dốc, độ cao so với mặt nước biển. Vì vậy nhiều nơi địa hình ít chia cắt; cư dân có ít, thậm chí không có dân tộc thiểu số; cơ sở hạ tầng, giao thông và sản xuất nông nghiệp không bị ảnh hưởng nhiều của địa hình đồi, núi cao...vẫn được xác định là địa bàn miền núi, vùng cao. Trong phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao, lại xuất hiện thêm đối tượng “Bản vùng cao” (là bản có 2/3 diện tích đất đai tự nhiên ở độ cao 600m trở lên so với mặt biển), như vậy là thiếu thống nhất về phạm vi, đối tượng phân định (phân định địa bàn miền núi không có đối tượng thôn, bản).

II. Đối với việc phân định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển

1. Những kết quả đạt được

- Phân định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển là chính sách đúng đắn của Đảng, Nhà nước, nhằm xác định rõ các khó khăn đặc thù, mức độ phát triển về kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính cấp xã và thôn (bản, làng, buôn, bon, phum, sóc...) từ đó làm căn cứ để hoạch định, tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống, bảo đảm an sinh xã hội cho địa bàn vùng vùng miền núi, dân tộc thiểu số. Những chính sách áp dụng theo kết quả phân định (sau hơn 20 năm thực hiện phân định) đã và đang phát huy hiệu quả, có những chuyển biến quan trọng về mọi lĩnh vực: cơ sở hạ tầng thiết yếu được cải thiện rõ rệt; tỷ lệ hộ nghèo, cận nghèo giảm nhanh; đời sống vật chất, tinh thần của đồng bào vùng miền núi, vùng dân tộc thiểu số được nâng lên; chính sách dân tộc đã góp phần thực hiện nguyên tắc các dân tộc đoàn kết, bình đẳng, hỗ trợ cùng phát triển; an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội được giữ vững; từng bước thu hẹp khoảng cách, chênh lệch về trình độ phát triển giữa vùng dân tộc thiểu số, miền núi với các vùng miền khác; nhiều địa bàn đặc biệt khó khăn, nay đã bớt khó khăn; một số địa vùng có bước phát triển vượt bậc, phát triển thành thị tứ, thị trấn...

- Ngay sau khi các cấp thẩm quyền ban hành tiêu chí phân định 3 khu vực theo trình độ phát triển, Ủy ban Dân tộc đã phối hợp với các Bộ, ngành liên quan xây dựng văn bản hướng dẫn, tổ chức tập huấn để triển khai thực hiện27. Các văn bản hướng dẫn quy định rõ ràng các bước, thủ tục, hồ sơ...để các địa phương làm căn cứ triển khai thực hiện, Ủy ban nhân dân các tỉnh đã tổ chức quán triệt, hướng dẫn cho cấp huyện, xã; đồng thời giao trách nhiệm cụ thể cho các ngành liên quan trong chỉ đạo, kiểm tra kết quả xác định thôn đặc biệt khó khăn, xã thuộc 3 khu vực trên địa bàn vùng dân tộc thiểu số và miền núi.

- Bộ tiêu chí phân định xã, thôn bản theo trình độ phát triển là cơ sở pháp lý để các Bộ ngành, các địa phương xác định rõ các mức độ khó khăn, nhu cầu đầu tư; đề xuất các cơ chế, chính sách đầu tư trọng điểm, đặc thù, tạo điều kiện cho các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn từng bước xóa đói, giảm nghèo, thoát khỏi tình trạng khó khăn, cùng với các khu vực khác phát triển. Theo từng giai đoạn, tính pháp lý của các tiêu chí phân định ngày càng cao (từ Thông tư đến Quyết định của Bộ trưởng, chủ nhiệm Ủy ban Dân tộc, đến Quyết định của Thủ tướng Chính phủ).

- Việc phân định 3 khu vực theo trình độ phát triển đã cơ bản đảm bảo nguyên tắc: Trung ương xác định tiêu chí; địa phương rà soát, xác định phân loại theo tiêu chí; UBDT tổng hợp, rà soát theo tiêu chí, trình Thủ tướng Chính phủ xem xét quyết định. Mỗi khi có nhu cầu thay đổi tiêu chí, UBDT đã phối hợp với các Bộ, ngành, địa phương tổ chức đánh giá kết quả thực hiện phân định 3 khu vực giai đoạn trước; nghiên cứu, đề xuất tiêu chí giai đoạn tiếp theo. Các tiêu chí phân định theo trình độ phát triển ngày càng được lượng hóa, đơn giản, phù hợp, dễ đánh giá, áp dụng.

- Kết quả phân định 3 khu vực theo trình độ phát triển đã phản ánh được thực trạng, mức độ khó khăn, trình độ phát triển của đơn vị hành chính cấp xã và tổ chức dân cư thôn, bản. Đây là cơ sở để các cơ quan chức năng xây dựng và triển khai các chính sách đầu tư cho các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn một cách hợp lý, có hiệu quả, phù hợp cho từng khu vực, nhằm thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng.

2. Tồn tại, hạn chế, bất cập

2.1. Việc phân định 3 khu vực theo trình độ phát triển còn thiếu tính thống nhất ở cấp độ đơn vị hành chính (chỉ phân định đơn vị hành chính cấp xã; không phân định cấp tỉnh, huyện; tổ chức dân cư thôn, bản cũng được phân định).

2.2. Việc phân định 3 khu vực theo trình độ phát triển còn thiếu thống nhất về cơ sở pháp lý, chưa rõ mục tiêu của việc phân định; chưa rõ yêu cầu sử dụng kết quả phân định để làm căn cứ cho các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương sử dụng vào việc hoạch định chính sách, xây dựng cơ chế, định mức đặc thù (như mục đích, nguyên tắc tại Nghị định 159-CP).

2.3. Trong các tiêu chí phân định xã thành 3 khu vực theo trình độ phát triển và thôn, bản đặc biệt khó khăn, tiêu chí tổng hợp tỷ lệ hộ nghèo và hộ cận nghèo là quan trọng nhất. Tuy nhiên, cơ sở đánh giá, mức độ quan tâm, kết quả đánh giá hộ nghèo tại các địa phương chưa thật sự chính xác, dẫn đến kết quả xác định xã khu vực III, thôn, bản đặc biệt khó khăn cũng chưa chính xác. Một số thôn, bản có tỷ lệ hộ nghèo cao, còn nhiều khó khăn, nhưng do thiếu tiêu chí hộ cận nghèo không đủ để thuộc diện thôn, bản đặc biệt khó khăn, hoặc số thôn, bản xã đặc biệt khó khăn không đủ tỷ lệ để xã thuộc khu vực III.

2.4. Một số khó khăn, vướng mắc nảy sinh trong quá trình thực hiện phân định; (i) Việc sử dụng các khái niệm chưa thống nhất28; (ii) Chưa rõ trách nhiệm, thẩm quyền quyết định kết quả phân loại29; (iii) Thiếu thống nhất trong việc xác định loại đơn vị hành chính và quy mô, tổ chức của đơn vị, địa bàn được phân loại, dẫn đến những khó khăn, phức tạp trong phối hợp, tham mưu xây dựng chính sách, tổ chức thực hiện chính sách trên địa bàn vùng dân tộc thiểu số và miền núi30; (iv) Việc sử dụng chung kết quả phân định xã thành 3 khu vực theo trình độ phát triển và thôn, bản đặc biệt khó khăn dẫn đến sự thiếu thống nhất, không rõ mục tiêu, phạm vi áp dụng... Mục đích ban đầu của việc phân định xã thành 3 khu vực theo trình độ phát triển và thôn, bản đặc biệt khó khăn là để tham mưu cho Quốc hội, Chính phủ xây dựng các cơ chế, chính sách đặc thù cho địa bàn vùng dân tộc thiểu số, miền núi (trước đây chủ yếu là các chính sách áp dụng cho các xã, thôn bản thuộc Chương trình 135). Qua thời gian, kết quả phân định xã thành 3 khu vực theo trình độ phát triển và thôn, bản đặc biệt khó khăn được sử dụng như một căn cứ để hoạch định chính sách chung cho vùng có những khó khăn đặc thù (vùng có đông đồng bào dân tộc thiểu số; địa bàn miền núi, vùng cao, vùng sâu, vùng xa; khu vực biên giới, ATK, bãi ngang ven biển và hải đảo...).

Những vấn đề trên dẫn đến sự chồng chéo, khó phối hợp trong hướng dẫn, thực hiện, thiếu tập trung nguồn lực cho các chính sách trọng tâm; tạo kẽ hở, đôi khi hiểu sai, thực hiện sai về đối tượng, địa bàn áp dụng các chính sách có tính đặc thù31.

2.5. Quá trình thực hiện các loại phân định có sự liên quan đến một số bộ, ngành (xã khu vực III; thôn, bản đặc biệt khó khăn: do UBDT hướng dẫn; tỷ lệ hộ nghèo, hộ cận nghèo; xã nghèo; xã bãi ngang ven biển: do Bộ LĐTBXH hướng dẫn; xã biên giới; xã ATK: do Bộ Quốc phòng hướng dẫn; xã đạt chuẩn quốc gia về Y tế: do Bộ y tế quy định; xã đạt chuẩn quốc gia về giáo dục các cấp: do Bộ GD&ĐT quy định; xã đạt chuẩn quốc gia về văn hóa, sinh hoạt cộng đồng: do Bộ VHTTDL quy định; xã đạt chuẩn quốc gia về nông thôn mới: do Bộ NN-PTNT quy định...). Nhìn vào các tiêu chí của từng loại phân định (phân loại), có những điểm chưa thống nhất, khó thực hiện đối với địa phương, cơ sở. Việc này cần có sự phối hợp, thống nhất từ trung ương ngay từ khâu xác định mục đích, nguyên tắc phân định, xây dựng các tiêu chí phân định và sử dụng kết quả phân định.

2.6. Việc áp dụng các tiêu chí phân định, sử dụng kết quả phân định trong thời gian quá dài, với số lượng lớn các xã, thôn bản, không có sự thay đổi về cơ chế, định mức, nguồn lực đầu tư cho địa bàn dân tộc thiểu số, miền núi, vùng đặc biệt khó khăn... một mặt tạo ra sự thiếu thuyết phục về chủ trương, chính sách phân định; mặt khác làm giảm hiệu quả của các chính sách, cơ chế ưu tiên, tập trung đầu tư, hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội cho các xã khu vực III, thôn, bản đặc biệt khó khăn địa bàn miền núi, vùng cao, vùng dân tộc thiểu số. Với cơ chế Nhà nước đầu tư chủ yếu cho các xã khu vực III, thôn, bản đặc biệt khó khăn địa bàn miền núi, vùng cao, vùng dân tộc thiểu số; một số tiêu chí, cách bình xét hộ nghèo, cận nghèo, đánh giá thu nhập, tài sản...chưa thực sự chính xác... dẫn đến tư tưởng ỷ lại, trông chờ vào Nhà nước, không muốn thoát khỏi diện hộ nghèo, xã khu vực III, thôn, bản đặc biệt khó khăn...

2.7. Bộ tiêu chí chưa thật sự quan tâm đến các yếu tố ổn định, đặc thù, nên tính chính xác, phù hợp của tiêu chí và kết quả phân định chưa cao32. Giai đoạn sau chỉ nên thay đổi về yêu cầu cao hơn của một số tiêu chí căn bản (tiêu chí chung), các tiêu chí đặc thù cũng cần phải được xác định chính xác, để đánh giá đầy đủ, đúng đắn kết quả phân định; từ đó nghiên cứu, đề xuất các cơ chế, yêu cầu mới phù hợp hơn của giai đoạn tiếp theo, giải quyết căn cơ một số khó khăn đặc thù, giúp các địa bàn còn nhiều khó khăn giảm bớt khó khăn, thoát nghèo, thoát đặc biệt khó khăn. Như vậy tiêu chí là thước đo các tiêu chí sẽ rõ ràng, dễ đánh giá cả về hiệu quả đầu tư của Nhà nước (trung ương, địa phương) và sự cố gắng vươn lên của nhân dân, đồng bào vùng đặc biệt khó khăn.

Ngay cả bộ tiêu chí phân định mới đây nhất (QĐ số 50/2016/QĐ-TTg ngày 03 tháng 11 năm 2016), vẫn có những bất hợp lý: (i) Tiêu chí hộ nghèo, hộ cận nghèo (tiêu chí bắt buộc, quan trọng nhất), nhưng chưa thực sự phù hợp với vùng, địa phương (có sự chênh lệch quá lớn về tỷ lệ hộ nghèo, cận nghèo giữa vùng đồng bằng sông Cửu Long (35%) và các tỉnh phía Bắc (65%); các tiêu chí chưa phản ảnh hết và đúng một số khó khăn đặc thù (địa hình chia cắt phức tạp; thường xuyên bị thiên tai; khí hậu khắc nghiệt; thổ nhưỡng đặc thù; thiếu nghiêm trọng nước sinh hoạt, nước sản xuất, đất ở, đất sản xuất..). Nhiều tiêu chí còn mang tính định tính, rất khó xác định chính xác. Một số tiêu chí lấy chuẩn quốc gia, chung của cả nước, không phù hợp với đặc điểm, điều kiện, tính chất dân cư, DTTS của các xã khu vực III, thôn, bản đặc biệt khó khăn, vùng dân tộc thiểu số, miền núi. Đây là một trong những nguyên nhân lý giải tại sao đa số các xã khu vực III, thôn, bản đặc biệt khó khăn của giai đoạn trước mặc dù được đầu tư lớn, vẫn không giảm, thậm chí còn tăng thêm về số lượng ở giai đoạn sau (do không thể đạt chuẩn quốc gia về giáo dục, y tế, nông thôn mới, văn hóa...).33

2.8. Bên cạnh những kết quả đạt được, một số mục tiêu, hiệu quả của việc phân định vẫn chưa được đáp ứng.

Nếu nhìn vào kết quả phân định xã khu vực III (xã đặc biệt khó khăn) trong gần 20 năm, sẽ thấy hầu như không có sự thay đổi đáng kể: giai đoạn 1999-2005 là 37,34%; giai đoạn 2012-2015 là 38,94% và giai đoạn 2016 - 2020 là 39,69% xã khu vực III. Vấn đề này được lý giải như thế nào khi trung bình 4-5 năm sẽ có sự thay đổi của tiêu chí hộ nghèo, hộ cận nghèo? So sánh giữa kết quả, hiệu quả đầu tư các chương trình, dự án vào các xã khu vực III, thôn đặc biệt khó khăn với kết quả phân định xã khu vực III, thôn, bản đặc biệt khó khăn? Số lượng xã khu vực III, thôn đặc biệt khó khăn thoát khỏi diện đặc biệt khó khăn hằng năm và cả giai đoạn?34

Nhiều bộ, ngành, địa phương áp dụng kết quả phân định khu vực miền núi, vùng cao và xã, thôn bản đặc biệt khó khăn để thực hiện một số chính sách (phụ cấp, trợ cấp, ưu tiên, thu hút vào vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn). Quá trình thực hiện đã nảy sinh bất cập, trùng lắp về địa bàn, đối tượng thụ hưởng. Đầu năm 2017, HĐDT đã tiến hành khảo sát và phiên giải trình với Chính phủ, các bộ ngành về việc thực hiện các chính sách theo Nghị định 116, Nghị định 61, Nghị định 64...của Chính phủ trên địa bàn các xã khu vực III, xã ATK, xã biên giới, bãi ngang ven biển; xã nghèo, thôn, bản đặc biệt khó khăn. Bất cập lớn nhất là ở kết quả chi các khoản cho con người (lương, trợ cấp, phụ cấp) cho các đối tượng tại một xã bình quân từ 3 tỷ - 5 tỷ đồng/năm, trong khi mức chi đầu tư cho cơ sở hạ tầng của một xã đặc biệt khó khăn chỉ bình quân 1 tỷ/xã/năm35.

III. Một số đề xuất, kiến nghị

1. Đối với Quốc hội

1.1. Đề nghị Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo các cơ quan của Quốc hội tăng cường hoạt động giám sát việc ban hành, thực hiện chính sách pháp luật, trong đó đặc biệt quan tâm giám sát thực hiện chính sách dân tộc, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của chính sách dân tộc, chính sách an sinh xã hội trên địa bàn miền núi, vùng cao, vùng dân tộc thiểu số, tránh trùng lắp đối tượng, bảo đảm hiệu quả, công bằng trong tổ chức thực hiện chính sách dân tộc.

1.2. Căn cứ các quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương; Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban thường vụ Quốc hội “Về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính”, đề nghị Quốc hội chỉ đạo Chính phủ:

a) Tiến hành đánh giá toàn diện hiệu quả của việc phân định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển; phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao, cũng như các hình thức phân định khác;

b) Nghiên cứu, ban hành một văn bản quy phạm pháp luật rõ tính pháp lý, mục đích và trách nhiệm các cấp, các cơ quan quản lý nhà nước về phân định, thẩm quyền quyết định phân định vùng dân tộc thiểu số, miền núi theo trình độ phát triển và mức độ khó khăn đặc thù. Tiêu chí phân định miền núi, vùng cao, tiêu chí phân định vùng có điều kiện kinh tế xã hội đặc biệt khó khăn phải được nghiên cứu, xây dựng hết sức khoa học và phù hợp với thực tiễn và phải được cấp có thẩm quyền quyết định, công bố, công khai, cần khắc phục các tồn tại, hạn chế, bất cập về phân định và sử dụng kết quả phân định; quy định rõ các tiêu chí phân định đơn vị hành chính và tổ chức dân cư thôn, bản theo trình độ phát triển, trong đó chú ý thể hiện được các yếu tố, đặc điểm, khó khăn đặc thù của từng địa phương, vùng miền.

2. Đối với Chính phủ, các bộ ngành

2.1. Đề nghị Chính phủ:

a) Chỉ đạo, yêu cầu các bộ, ngành liên quan tổng kết, rà soát, đánh giá toàn bộ các hình thức phân định và việc sử dụng các kết quả phân định vào hoạch định chính sách nói chung và chính sách đầu tư phát triển vùng dân tộc thiểu số, miền núi và địa bàn có những đặc điểm, khó khăn đặc thù.

b) Nghiên cứu tích hợp đồng nhất các bộ tiêu chí phân định hiện có (tiêu chí phân định miền núi, vùng cao, phân định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển; tiêu chí phân loại đơn vị hành chính cấp xã, phường thị trấn; tiêu chí xác định các đơn vị hành chính đặc thù: xã nghèo, xã biên giới, xã bãi ngang ven biển, hải đảo...) để ban hành bộ tiêu chí chung có tính khoa học, hợp lý, bao quát cả những yếu tố chung (dân số, diện tích), các yếu tố, khó khăn đặc thù. Bộ tiêu chí này sẽ là căn cứ quan trọng để các cơ quan quản lý, cấp chính quyền quyết định một số cơ chế, chính sách nhằm giải quyết các khó khăn có tính đặc thù của địa phương, vùng, miền; trong đó đặc biệt chú ý các tiêu chí phù hợp, khả thi với vùng dân tộc thiểu số và miền núi.

c) Chỉ đạo rà soát, đánh giá hiệu quả thực hiện các chính sách hiện đang còn hiệu lực, áp dụng trên địa bàn vùng dân tộc thiểu số và miền núi, khu vực biên giới, bãi ngang ven biển, vùng ATK, các xã nghèo, địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn. Kiên quyết lồng ghép các chính sách nhỏ, mục tiêu hỗ trợ trực tiếp vào các chương trình, chính sách lớn, đa mục tiêu; cắt giảm, loại bỏ các chính sách không hiệu quả, không còn phù hợp; khắc phục tình trạng thiếu, không tập trung nguồn lực cho việc giải quyết các nhiệm vụ quan trọng, cấp thiết, gây thất thoát, lãng phí ngân sách Nhà nước.

d) Để bảo đảm tính thống nhất, hiệu quả của việc quản lý, thực hiện nhiệm vụ phân định, Chính phủ cần thống nhất thẩm quyền quyết định, đầu mối quản lý nhà nước về phân định; căn cứ pháp lý của việc sử dụng các kết quả phân định vào việc xây dựng cơ chế, chính sách, định mức ưu tiên đầu tư phát triển trên cơ sở các khó khăn đặc thù và mức độ khó khăn của các đơn vị hành chính, địa phương, vùng, miền.

Theo Hội đồng Dân tộc, về thẩm quyền phân loại đơn vị hành chính thực hiện theo Nghị quyết 1211/UBTVQH13; Chính phủ giao cho Bộ Nội vụ là cơ quan chủ trì, đầu mối thống nhất quản lý nhà nước về phân loại đơn vị hành chính; các bộ, ngành, Chủ tịch UBND tỉnh căn cứ chức năng, nhiệm vụ để cụ thể hóa các tiêu chí chung, thực hiện phân định các đơn vị hành chính nhằm mục đích tổ chức, triển khai thực hiện các cơ chế, chính sách của Đảng, Nhà nước, các chương trình, mục tiêu, đề án theo quy định.

2.2. Đề nghị các bộ ngành Trung ương:

a) Căn cứ chức năng, nhiệm vụ, các bộ ngành chủ động rà soát, nghiên cứu, đánh giá kỹ lưỡng, toàn diện các tiêu chí, kết quả phân định đối với xã, thôn bản đặc biệt khó khăn giai đoạn hiện nay; phát hiện các bất hợp lý; đề xuất hướng giải quyết đồng thời với việc điều chỉnh, hoàn thiện bộ tiêu chí phân định, phân loại đơn vị hành chính phục vụ các yêu cầu công tác quản lý nhà nước và đầu tư phát triển vùng miền núi, các đơn vị, địa bàn có các khó khăn đặc thù, đặc biệt khó khăn giai đoạn 2017 - 2021 theo hướng hiệu quả, khả thi36.

b) Tích cực phối hợp, chủ động tham mưu cho Chính phủ về giải pháp khắc phục các khó khăn, bất cập; đề xuất phương án xây dựng bộ tiêu chí và các hình thức phân định, phân loại đơn vị hành chính cấp xã và tổ chức dân cư thôn, bản để làm căn cứ cho việc hoạch định chính sách, tổ chức thực hiện chính sách đầu tư phát triển có hiệu quả đối với các vùng, miền, địa phương có khó khăn đặc thù; đặc biệt đối với địa bàn miền núi, vùng cao, vùng dân tộc thiểu số.

3. Đối với các địa phương

3.1. Các địa phương chủ động rà soát các kết quả phân định, phát hiện, kiến nghị các bất hợp lý về thực hiện phân định hiện nay và việc áp dụng các kết quả phân định để xây dựng các cơ chế, chính sách liên quan tại địa phương; đề xuất giải pháp phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, khu vực.

3.2. Cần tăng cường công tác chỉ đạo, quản lý nhà nước về thực hiện chính sách pháp luật nói chung, chính sách dân tộc, thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia và chương trình có mục tiêu trên địa bàn, nhất là địa bàn miền núi, vùng cao, vùng đồng bào dân tộc thiểu số.

3.3. Tăng cường công tác lãnh đạo, chỉ đạo việc lồng ghép các chương trình, chính sách dân tộc gắn với thực hiện xây dựng nông thôn mới, giảm nghèo bền vững; quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn lực của Nhà nước trên địa bàn.

Trên đây là báo cáo kết quả giám sát “Kết quả thực hiện phân định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển; phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao” của Hội đồng Dân tộc./.