Thực hiện nhiệm vụ được giao tại công văn số 477/TB-VPCP ngày 20/11/2023 của Văn phòng Chính phủ thông báo kết luận của Phó Thủ tướng Chính phủ Trần Hồng Hà về tình hình thực hiện hoạt động đầu tư theo phương thức PPP năm 2022, Bộ Kế hoạch và Đầu tư kính báo cáo Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ như sau:

I. VỀ TÌNH HÌNH THU HÚT ĐẦU TƯ THEO PHƯƠNG THỨC PPP

Tại các công văn số 8336/BKHĐT-QLĐT ngày 17/11/2022 và số 7447/BC-BKHĐT ngày 11/9/2023, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã báo cáo tình hình thực hiện hoạt động đầu tư theo phương thức PPP kể từ thời điểm Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) có hiệu lực thi hành.

Căn cứ chỉ đạo của Phó Thủ tướng Chính phủ Trần Hồng Hà tại công văn số 477/TB-VPCP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư xin báo cáo bổ sung một số nội dung sau:

1. Tình hình thu hút đầu tư theo phương thức PPP theo loại hợp đồng

Luật PPP quy định 07 loại hợp đồng gồm: Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT), Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO), Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO), Kinh doanh - Quản lý (O&M), Xây dựng - Cho thuê - Chuyển giao (BLT), Xây dựng - Chuyển giao - Cho thuê (BTL) và loại hợp đồng hỗn hợp.

Theo số liệu đến hết năm 2022, từ khi Luật PPP có hiệu lực thi hành, tình hình triển khai dự án PPP theo loại hợp đồng như sau:

- Có 24 dự án mới được triển khai theo quy định của Luật PPP, trong đó có 19 dự án áp dụng loại hợp đồng BOT (chiếm 80%); 04 dự án áp dụng loại hợp đồng BOO (chiếm 16%); 01 dự án áp dụng loại hợp đồng BTL (chiếm 4%).

- Có 135 dự án PPP (không bao gồm dự án BT) được triển khai chuyển tiếp theo quy định của Luật PPP, trong đó chủ yếu thực hiện theo loại hợp đồng BOT (108 dự án, chiếm 80%); 11 dự án áp dụng loại hợp đồng BOO (chiếm 8%); 11 dự án áp dụng loại hợp đồng BLT, BTL (chiếm 8%) và 05 dự án áp dụng loại hợp đồng O&M (chiếm 4%).

- Có 140 dự án áp dụng loại hợp đồng BT được triển khai và ký kết hợp đồng trước thời điểm Luật PPP có hiệu lực thi hành.

Như vậy, đến nay, đa số dự án PPP đều áp dụng loại hợp đồng BOT hoặc hợp đồng BT (trong giai đoạn trước khi Luật PPP có hiệu lực thi hành). Việc tập trung triển khai dự án PPP chủ yếu theo loại hợp đồng BOT và hợp đồng BT trong thời gian qua xuất phát từ những nguyên nhân chính như sau:

- Các loại hợp đồng BOT và BT đã được triển khai phổ biến trong gần 20 năm qua theo quy định tại các Nghị định của Chính phủ[1]. Trong khi đó, đến năm 2015, các hình thức hợp đồng khác (như O&M, BTL và BLT) mới được quy định tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015.

- BOT, BT là các loại hợp đồng mà nguồn thu của nhà đầu tư (thu phí hoặc thanh toán bằng quỹ đất, ngân sách nhà nước) đã được xác định rõ ràng. Trong khi đó, các loại hợp đồng BTL, BLT áp dụng cơ chế mới, nguồn thu của nhà đầu tư được hình thành từ những khoản thanh toán định kỳ của cơ quan nhà nước. Trước khi Luật PPP được ban hành, cơ chế nêu trên chưa có sự đồng bộ về pháp luật ngân sách nhà nước, đầu tư công để bố trí nguồn vốn thanh toán cho nhà đầu tư nên số lượng dự án thực hiện theo loại hợp đồng này chưa nhiều.

2. Tình hình thu hút đầu tư theo lĩnh vực đầu tư

Luật PPP quy định 05 lĩnh vực đầu tư theo phương thức PPP gồm: giao thông vận tải; lưới điện, nhà máy điện; thủy lợi, cung cấp nước sạch, thoát nước và xử lý nước thải, xử lý chất thải; y tế, giáo dục - đào tạo và hạ tầng công nghệ thông tin.

Theo số liệu đến hết năm 2022, từ khi Luật PPP có hiệu lực thi hành, dự án PPP được thực hiện trong các lĩnh vực sau:

- Trong số 24 dự án mới được triển khai theo quy định của Luật, có 20 dự án trong lĩnh vực giao thông (chiếm 83%), 02 dự án trong lĩnh vực xử lý rác (chiếm 8%), 01 dự án trong lĩnh vực cung cấp nước sạch (chiếm 4,5%), 01 dự án trong lĩnh vực y tế (chiếm 4,5%).

- Trong số 135 dự án PPP chuyển tiếp (không gồm dự án BT), có 96 dự án trong lĩnh vực giao thông vận tải (chiếm 71%), 16 dự án trong lĩnh vực năng lượng (chiếm 11,7%); 05 dự án trong lĩnh vực cung cấp nước sạch (chiếm 3,6%); 07 dự án trong lĩnh vực văn hóa, giáo dục, thể thao (04 giáo dục, 02 thể thao, 01 văn hóa) (chiếm 5%); 05 dự án trong lĩnh vực hạ tầng thương mại (chợ, nhà khách...) (chiếm 3,6%); 03 dự án trụ sở cơ quan nhà nước (chiếm 2%); 02 dự án trong lĩnh vực hệ thống chiếu sáng công cộng (chiếm 1,4%); 01 dự án trong lĩnh vực xử lý nước thải (chiếm 0,7%).

- Trong số 140 dự án BT chuyển tiếp, có 83 dự án trong lĩnh vực giao thông, 14 dự án trong lĩnh vực giáo dục, văn hóa, thể thao, 07 dự án xây dựng hạ tầng giao thông vận tải kết hợp với hạ tầng văn hóa/thể thao/hạ tầng kỹ thuật/nông nghiệp và phát triển nông thôn, 04 dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, 05 dự án xây dựng nhà ở tái định cư, nhà ở xã hội, 04 dự án xây dựng hạ tầng kỹ thuật, 04 dự án xây dựng hệ thống thoát nước và một số lĩnh vực khác (nông nghiệp và phát triển nông thôn, xử lý nước thải, xây dựng hạ tầng khu đô thị, cung cấp nước sạch, đường dây tải điện, hạ tầng cụm công nghiệp).

Như vậy, trong cả giai đoạn trước và sau khi Luật PPP có hiệu lực thi hành, đa số dự án PPP tập trung trong lĩnh vực giao thông xuất phát từ những nguyên nhân chính như sau:

- Thực tế này phản ánh kết quả của việc thực hiện Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/01/2012 của Ban Chấp hành Trung ương về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020 và đáp ứng việc triển khai một trong các đột phá chiến lược theo Nghị quyết Đại hội Đảng XIII[2].

- Giao thông là lĩnh vực có nguồn thu rõ ràng, được xác định trên cơ sở lưu lượng phương tiện giao thông nên thu hút được sự quan tâm của các nhà đầu tư. Mặt khác, sau khi Luật PPP và các Nghị định hướng dẫn được ban hành, Bộ Giao thông vận tải đã ban hành 03 Thông tư hướng dẫn việc triển khai PPP trong lĩnh vực giao thông, tạo cơ sở pháp lý và điều kiện thuận lợi để triển khai dự án PPP trong lĩnh vực giao thông.

Đối với lĩnh vực năng lượng, tuy số lượng dự án trong lĩnh vực này không nhiều so với dự án thuộc lĩnh vực giao thông, nhưng hầu hết là dự án có quy mô tổng mức đầu tư lớn. Do vậy, nguồn vốn đầu tư tư nhân huy động được trong các dự án năng lượng là lớn nhất so với các lĩnh vực khác. Đặc biệt, đây là lĩnh vực duy nhất thu hút được nhà đầu tư nước ngoài.

Từ khi Luật PPP có hiệu lực thi hành vào ngày 01 tháng 01 năm 2021 đến nay chưa có thêm dự án nguồn điện mới nào được đầu tư theo loại hợp đồng BOT. Theo ý kiến của Bộ Công Thương[3], nguyên nhân chủ yếu là do việc triển khai các dự án nguồn điện theo loại hợp đồng này phụ thuộc nhiều vào nguồn vốn thu xếp từ các tổ chức tài chính quốc tế, trong khi các tổ chức này luôn yêu cầu các bảo đảm, bảo lãnh từ phía Chính phủ, như: bảo lãnh cân đối ngoại tệ; bảo lãnh nguồn than, khí; bảo lãnh của Chính phủ khi cơ quan ký kết hợp đồng không thực hiện nghĩa vụ theo hợp đồng. Đặc biệt, để bảo đảm nguồn thu và bảo đảm nghĩa vụ bao tiêu nhiên liệu, các nhà đầu tư nước ngoài, tổ chức tài chính quốc tế đều yêu cầu hợp đồng mua bán điện (PPA) phải được ký kết với Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN). Theo các Hợp đồng PPA đã được ký kết giữa EVN và các doanh nghiệp dự án BOT, hằng năm EVN cam kết huy động các nhà máy phát điện với sản lượng điện năng nhất định để đảm bảo nghĩa vụ bao tiêu nhiên liệu. Trường hợp vi phạm cam kết trong PPA, EVN sẽ phải thanh toán khoản bồi thường cho doanh nghiệp dự án. Theo đánh giá của Bộ Công Thương, nếu tổng quy mô công suất các dự án BOT nguồn điện lớn thì việc vận hành Hệ thống điện quốc gia với nhiều dự án năng lượng tái tạo sẽ gặp khó khăn. Do vậy, việc tiếp tục triển khai dự án điện than, điện khí theo loại hợp đồng BOT như trước đây đang bị hạn chế do khả năng tiếp tục ký kết các hợp đồng PPA của EVN gặp nhiều khó khăn.

Các lĩnh vực khác cũng đang được các Bộ, ngành, địa phương nghiên cứu, triển khai, nhưng số lượng còn rất hạn chế do chưa xác định được mô hình phù hợp để nhà đầu tư có doanh thu để hoàn vốn. Trước thời điểm Luật PPP có hiệu lực thi hành, lĩnh vực đầu tư dự án PPP có phần đa dạng hơn do các dự án này chủ yếu áp dụng loại hợp đồng BT thanh toán bằng quỹ đất hoặc bằng ngân sách nhà nước. Mặt khác, trong một số lĩnh vực (như y tế, giáo dục..), một nguyên nhân khác dẫn đến số lượng dự án chưa nhiều là do việc thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào các lĩnh vực này đã và đang được thực hiện thông qua chính sách xã hội hóa.

II. VỀ CÁC DỰ ÁN ĐÃ VÀ ĐANG TRIỂN KHAI TRƯỚC KHI LUẬT PPP CÓ HIỆU LỰC

Trên cơ sở tổng hợp ý kiến các Bộ, ngành, địa phương[4] theo yêu cầu tại Thông báo số 477/TB-VPCP ngày 20/11/2023, Bộ Kế hoạch và Đầu tư xin báo cáo Danh mục các dự án PPP đã và đang triển khai trước khi Luật PPP có hiệu lực tại Phụ lục I kèm theo.

1. Đối với nhóm dự án PPP (không áp dụng loại hợp đồng BT)

Theo phản ánh của các Bộ, ngành, địa phương, đa số các dự án PPP chuyển tiếp đều đang được triển khai mà không gặp vướng mắc phát sinh từ các quy định của Luật PPP và các Nghị định quy định chi tiết Luật này. Hầu hết vấn đề phát sinh hiện nay là do vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện, cụ thể:

- Đối với lĩnh vực giao thông, một số dự án gặp vướng mắc do: (i) mất an ninh trật tự tại trạm thu phí; (ii) xây dựng tuyến song hành không thu phí; (iii) yêu cầu bỏ trạm hoặc điều chỉnh vị trí trạm; (iv) không được tăng mức giá, phí theo lộ trình cam kết tại hợp đồng; (v) lưu lượng một số tuyến giảm so với phương án tài chính xác định trong hợp đồng.

Do những bất cập nêu trên, phương án tài chính một số dự án bị tác động tiêu cực, nhà đầu tư không thể hoàn vốn đã bỏ ra, các tổ chức tín dụng đối mặt với nguy cơ nợ xấu. Về vấn đề này, Bộ Giao thông vận tải đang khẩn trương hoàn thiện báo cáo về giải pháp xử lý khó khăn, bất cập của dự án BOT để trình Chính phủ theo chỉ đạo của Phó Thủ tướng Chính phủ Trần Hồng Hà tại Thông báo số 428/TB-VPCP ngày 20/10/2023.

- Đối với lĩnh vực năng lượng, các dự án BOT điện trước đây được áp dụng một quy trình, thủ tục riêng về chuẩn bị đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư, đàm phán hợp đồng (chủ đầu tư có tên trong quy hoạch điện được giao lập báo cáo nghiên cứu khả thi; quá trình đàm phán hợp đồng thường kéo dài do liên quan tới nhiều bên liên quan như hợp đồng mua bán điện với EVN, hợp đồng thuê đất với địa phương, hợp đồng cung cấp nguyên liệu với TKV...). Do đó, việc chuyển tiếp thực hiện các dự án này theo Luật PPP cần một cơ chế đặc thù để xử lý. Tuy nhiên, đến nay Bộ Công Thương chưa có đề xuất cụ thể về giải pháp xử lý đối với vướng mắc này.

2. Đối với dự án áp dụng loại hợp đồng BT

Thực hiện nhiệm vụ được giao, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã tiến hành rà soát, tổng hợp và báo cáo Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ về 03 nhóm vướng mắc liên quan đến dự án BT tại Báo cáo 7447/BC-BKHĐT ngày 11/9/2023.

Tại công văn số 6992/VPCP-CN ngày 12/9/2023 của Văn phòng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính thống nhất nội dung sửa đổi, bổ sung Nghị định số 69/2019/NĐ-CP và Nghị định số 35/2021/NĐ-CP.

Trên cơ sở kết quả trao đổi, thống nhất với Bộ Tài chính về vấn đề này (công văn số 13664/BTC-QLCS ngày 11/12/2023), Bộ Kế hoạch và Đầu tư xin báo cáo 03 nhóm vướng mắc liên quan đến dự án BT tại Phụ lục II kèm theo.

III. GIẢI PHÁP THÁO GỠ VƯỚNG MẮC, KHÓ KHĂN VÀ KIẾN NGHỊ CỦA BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ

1. Giải pháp tháo gỡ vướng mắc, khó khăn

Tại Thông báo số 477/TB-VPCP ngày 20/11/2023, Phó Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo: Luật PPP mới triển khai gần 3 năm, do vậy, cần có thời gian để tiếp tục nghiên cứu, rà soát, đánh giá kỹ lưỡng, bài bản, khoa học, thận trọng để sơ kết, tổng kết, trình cấp có thẩm quyền xem xét điều chỉnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Yêu cầu trước mắt là rà soát, sửa đổi ngay các những quy định tại các văn bản dưới luật và khâu tổ chức thực hiện để khơi thông những vướng mắc, bất cập thu hút được tối đa nguồn lực xã hội tham gia đầu tư theo phương thức PPP, phù hợp với các lĩnh vực nhà nước kêu gọi đầu tư.

Thực hiện chỉ đạo nêu trên của Phó Thủ tướng Chính phủ Trần Hồng Hà, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất 03 nhóm giải pháp như sau:

a) Xây dựng Nghị quyết của Quốc hội để tháo gỡ, xử lý vướng mắc liên quan đến dự án BT chuyển tiếp vượt thẩm quyền xử lý của Chính phủ

Liên quan tới các dự án BT chuyển tiếp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính thống nhất báo cáo Chính phủ, trình Quốc hội ban hành Nghị quyết tháo gỡ, xử lý vướng mắc đối với nhóm dự án nêu trên.

Những vướng mắc này phát sinh từ quy định của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công hoặc chưa có quy định tại Luật, vượt thẩm quyền xử lý của Chính phủ, gồm: (i) Giá trị quỹ đất dự kiến thanh toán vượt quá giá trị công trình BT đối với Dự án có hợp đồng được ký kết nhưng chưa đúng quy định của pháp luật; và (ii) chưa có quy định về trình tự, thủ tục, thẩm quyền, nguồn vốn để bố trí ngân sách nhà nước thanh toán hoặc bồi thường chấm dứt hợp đồng cho nhà đầu tư.

b) Rà soát, sửa đổi ngay quy định tại các Nghị định quy định chi tiết Luật PPP:

Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết Luật PPP, gồm: Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Nghị định số 28/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 của Chính phủ quy định cơ chế quản lý tài chính dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Nghị định số 69/2019/NĐ-CP ngày 15/8/2019 của Chính phủ quy định việc sử dụng tài sản công để thanh toán cho Nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức Xây dựng - Chuyển giao[5]) để tháo gỡ ngay vướng mắc trong quá trình thực hiện dự án PPP (bao gồm cả dự án BT) thuộc thẩm quyền xử lý của Chính phủ.

Hiện nay, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang triển khai lập Hồ sơ đề nghị xây dựng Nghị định sửa đổi, bổ sung các Nghị định nêu trên theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, dự kiến trình Chính phủ trong quý I/2024.

c) Khẩn trương xử lý dứt điểm vướng mắc đối với các dự án đã và đang triển khai trước khi Luật PPP có hiệu lực thi hành

- Bộ Giao thông vận tải khẩn trương hoàn thiện báo cáo về giải pháp xử lý khó khăn, bất cập của dự án BOT để trình Chính phủ theo chỉ đạo của Phó Thủ tướng Chính phủ Trần Hồng Hà tại Thông báo số 428/TB-VPCP ngày 20/10/2023.

- Bộ Công Thương nghiên cứu, đề xuất giải pháp xử lý với các dự án BOT nguồn điện đã có chủ đầu tư nhưng đến nay chưa ký kết hợp đồng.

- Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố chủ động trao đổi, đàm phán với các nhà đầu tư thực hiện các hợp đồng BT để xử lý dứt điểm các vấn đề vướng mắc thuộc thẩm quyền.

Đối với 03 dự án BT do Ủy ban nhân dân tỉnh Thái Nguyên làm cơ quan có thẩm quyền, Bộ Kế hoạch và Đầu tư xin báo cáo như sau:

Tại công văn số 7254/VPCP-CN ngày 21/9/2023, Phó Thủ tướng Chính phủ Trần Hồng Hà chỉ đạo Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp các vướng mắc liên quan đến việc thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức BT, trong đó có vướng mắc của Ủy ban nhân dân tỉnh Thái Nguyên, đề xuất giải pháp xử lý, báo cáo Thủ tướng Chính phủ.

Đối với 03 dự án nêu trên, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã có các công văn số 2963/BKHĐT-QLĐT ngày 06/5/2022 và công văn số 6632/BKHĐT-QLĐT ngày 16/8/2023 báo cáo Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ, trong đó kiến nghị:

+ Xem xét, quyết định việc sử dụng quỹ đất đã được Nhà nước hoàn thành giải phóng mặt bằng theo thẩm quyền quy định tại Nghị định số 69/2019/NĐ-CP.[6]

+ Đối với vướng mắc trong việc thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện 03 dự án BT tại Thái Nguyên, giao Ủy ban nhân dân tỉnh Thái Nguyên: (i) Chịu trách nhiệm toàn diện về quá trình thực hiện Dự án, thanh toán cho nhà đầu tư, bảo đảm tuân thủ quy định của pháp luật và ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, không làm thất thoát ngân sách nhà nước; (ii) Thực hiện các trách nhiệm khác theo kiến nghị của Bộ Kế hoạch và Đầu tư tại công văn số 2963/BKHĐT-QLĐT.

2. Kiến nghị của Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Bộ Kế hoạch và Đầu tư kiến nghị Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ:

1. Cho ý kiến về chủ trương xây dựng Nghị quyết của Quốc hội tháo gỡ, xử lý vướng mắc đối với dự án BT chuyển tiếp.

2. Giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư:

- Chủ trì xây dựng Nghị quyết của Quốc hội tháo gỡ, xử lý vướng mắc đối với dự án BT chuyển tiếp; trình Chính phủ trong quý II/2024;

- Chủ trì xây dựng Nghị định sửa đổi, bổ sung một số Nghị định liên quan đến đầu tư theo phương thức đối tác công tư (gồm Nghị định số 35/2021/NĐ-CP, Nghị định số 28/2021/NĐ-CP, Nghị định số 69/2019/NĐ-CP) theo trình tự, thủ tục rút gọn, trình Chính phủ trong quý II/2024.

3. Giao Bộ Tài chính:

- Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng Nghị quyết của Quốc hội tháo gỡ, xử lý vướng mắc đối với dự án BT chuyển tiếp;

- Chủ trì soạn thảo, chịu trách nhiệm về nội dung sửa đổi, bổ sung Nghị định số 28/2021/NĐ-CP, Nghị định số 69/2019/NĐ-CP, gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư hoàn thiện Nghị định sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết Luật PPP.

4. Giao Bộ Giao thông vận tải khẩn trương hoàn thiện báo cáo về giải pháp xử lý khó khăn, bất cập của dự án BOT để trình Chính phủ theo chỉ đạo của Phó Thủ tướng Chính phủ Trần Hồng Hà tại Thông báo số 428/TB-VPCP ngày 20/10/2023.

5. Giao Bộ Công Thương nghiên cứu, đề xuất giải pháp xử lý với các dự án BOT nguồn điện đã có chủ đầu tư nhưng đến nay chưa ký kết hợp đồng.

6. Giao Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố chủ động trao đổi, đàm phán với các nhà đầu tư thực hiện các hợp đồng BT để xử lý dứt điểm các vấn đề vướng mắc thuộc thẩm quyền, báo cáo Thủ tướng Chính phủ kết quả thực hiện trong quý I/2024.

Bộ Kế hoạch và Đầu tư kính trình Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định./.